A mediação da Ouvidoria Agraria Nacional em conflitos agrários da Amazônia
Esta matéria apresenta um estudo sobre a mediação de conflitos agrários, a partir da opinião de camponeses, agentes e lideranças do campo, da experiência da Ouvidoria Agrária Nacional - OAN - encerrada em 2016, após o golpe que derrubou a presidenta Dilma.
0 - PROEMIO.
Em 2015-2016 teve oportunidade, com uma turma de agentes de diversas pastorais sociais, de participar de um curso de Especialização de Direito Agrário pela Faculdade de Direito Universidade Federal de Goiás (UFG) e aproveitei o trabalho acadêmico de especialização para aprofundar o tema da mediação de conflitos agrários. Pois como agente da Comissão Pastoral da Terra do Regional Rondônia (CPT-RO) e da Articulação da Amazônia das CPTs, durante alguns anos (2010-2016) acompanhei em Vilhena, Ji Paraná e especialmente em Porto Velho, numerosas reuniões de mediação de conflitos no campo de Rondônia, junto com grupos de posseiros, sem terra e trabalhadores rurais.
As reuniões de mediação da Ouvidoria Agrária, inicialmente criada durante o Governo de FHC, eram organizadas e presididas pelo desembargador aposentado do Acre, Gercino José da Silva Filho, com continuidade no período de Lula e Dilma na Presidência, tendo sido criada em 2009 uma Comissão Nacional de Combate à Violência (CNCV) dentro da Ouvidoria Agrária Nacional (OAN) até ser extinta por Michel Temer, a finais de 2016.
Foi mais ou menos nesta época justamente quando escrevi o primeiro rascunho destas linhas. Naquela época achei politicamente incorreto publicar as críticas contidas nesta pesquisa, que podiam serem utilizadas para justificar a decisão de suprimir a autonomia da ouvidoria, e que acabou com uma das únicas políticas públicas do executivo federal para enfrentar os conflitos agrários.
Nem dizer que a Ouvidoria Agrária que se seguiu dentro do INCRA foi apenas um endosso, presidido pelo vice-presidente da autarquia, sem autonomia nem atuação significativa, que logo deixou de ser procurada pelos pequenos agricultores em conflito.
Da época do Desembargador Gercino, aqui em Rondônia, restou saudade e pouca estrutura efetiva institucional. Por exemplo, a atuação da Defensoria Agrária do Estado, atuante nos conflitos agrários junto a Ouvidoria Externa da DPE e no Conselho Estadual de Direitos Humanos. Uma proposta da Ouvidoria inicialmente recebida com ceticismo, depois de pedir aos movimentos sociais de contar mais com a Defensoria Pública. A delegacia agrária que a ouvidoria ajudou a criar e a manter no estado, depois foi extinta também. Ainda hoje não temos uma estrutura de segurança pública a quem recorrer em casos de emergência. O Ministério Público Federal continuou com a defesa dos direitos dos pequenos agricultores na figura do procurador Raphael Bevilaqua. A Mesa de Negociações do Estado de Rondônia, criada legalmente, depois pareceu apenas uma mesa para desabafo dos defensores de direitos humanos, sem mediar efetivamente na resolução das graves crises de violência que tewm continuado a assolar Rondônia. Ao final, o que cabia esperar dos Governos que seguiram ao golpe de Dilma?
Depois que Lula voltou ao governo em 2023, numa coalização pela redemocratização, como prometido recriou o Ministério de Desenvolvimento Agrário, e instalou o Departamento de Mediação de Conflitos no Campo, dirigida por Claudia Maria Dadico[3], propondo uma atuação de forma articulada com a Procuradoria do Incra, AGU, SPU, Procuradoria da Fazenda Nacional e outros órgãos do Governo Federal “com a finalidade de fornecer uma resposta integrada, ágil e completa aos conflitos agrários em sua complexidade”.[4]
Achei que este era um momento mais adequado para retomar as reflexões sobre a mediação de conflitos agrários, personificada pelo Desembargador Gercino nos anteriores governos democráticos, para tentar aproveitar as melhores experiências e evitar algumas das deficiências sentidas pelos movimentos sociais na época.
1 - INTRODUÇÃO.
As reuniões de mediação da OAN foram uma boa aprendizagem para o trabalho na Comissão Pastoral da Terra, sobre os rudimentos legais e situações que envolvem os conflitos agrários. Também as apreciava pelas informações que ofereciam para o registro e documentação de conflitos no campo, que aconteciam em Rondônia, pois chegavam a OAN mais conflitos dos que tínhamos conhecimento nem acompanhamento pela CPT/RO. Ao final, era um serviço de suplência do papel social da Igreja que realiza a pastoral da terra que o Estado começava a assumir.
Por outro lado, ainda tinha muitas insuficiências. As reuniões de mediação poucas vezes conseguiam resolver os conflitos apresentados e a maioria de assuntos tratados sempre voltavam, uma e outra vez, à pauta das reuniões da OAN, se alastrando por anos, sem que parecesse houver na maioria deles nenhum avanço, nem muitas perspectivas de solução legal dos mesmos, através daquele mecanismo.
Muitos dos conflitos dependiam de decisões judiciais e poucos juízes atendiam a mediação da Ouvidoria Agrária. Dentro da CPT havia polêmica sobre a eficácia destas reuniões, adoradas por muitos trabalhadores rurais e abominadas por muitos agentes de pastoral, que as consideravam apenas enrolação e perca de tempo. Mas nunca existiu uma postura conjunta da Pastoral da Terra sobre as mesmas. Dependendo das equipes de cada regional, muitos integrantes da CPT participavam mais ou menos ativamente, junto com os grupos de trabalhadores e movimentos sociais, das reuniões de mediação que presidia o Ouvidor Agrário Nacional, acompanhado (ou não) de outros integrantes da Comissão Nacional de Combate a Violência no Campo, como os representantes da Secretaria de Direitos Humanos, do INCRA (como as contribuições assíduas do seu Ailson Silveira Machado, representante da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República), representantes do INCRA e de outras instituições públicas.
Mais tarde, por motivo de cursar a especialização em Direito Agrário na UFG de Goiás, vi que a experiência acumulada e o material que tinha arquivado sobre as reuniões da OAN podia ser de interesse para um estudo sobre esta temática. Como citado, era uma das únicas políticas públicas do governo federal especificamente destinadas a combater a violência no campo, através de mediação sobre conflitos agrários.
Assim, foi apresentada uma proposta de pesquisa à equipe de agentes da qual formo parte, a Articulação das CPTs da Amazônia. Não sem bastante ceticismo também, foi considerado este estudo sobre a recepção que a atuação da OAN tinha entre os pequenos agricultores e agentes de pastoral, com a colaboração dos diversos regionais da CPT da região amazônica. Por parte dos meus colegas houve a sugestão muito acertada para que não fossem apenas ouvidos os agentes de pastoral, como eu pretendia inicialmente, mas para que entrevistasse também agricultores e lideranças dos movimentos sociais.
Uma pesquisa sobre a prática de mediação de conflitos agrários da OAN foi dirigida à agentes da pastoral da terra, trabalhadores e lideranças dos movimentos sociais, baseada nas experiências de participação das reuniões e práticas de mediação de conflitos da Ouvidoria Agrária. O estudo, por motivo de meu âmbito de atuação, limitou seu alcance à região da Amazônia Legal, que por outro lado concentrava a maior parte de atuação da OAN.
Foi planejada e realizada como trabalho de monografia acadêmica de curso de especialização de Direito Agrário da Universidade Federal de Goiás e teve a orientação dedicada e certa do Professor Doutor e Juiz Adegmar José Ferreira, a quem muito agradeço. O principal objetivo da mesma era conhecer o que os trabalhadores rurais, lideranças de movimentos sociais do campo e agentes de pastoral, participantes das chamadas “audiências” ou reuniões da Ouvidorias Agrária, opinavam do seu funcionamento e seus resultados.
Também precisava conhecer para isso quais eram os fundamentos teóricos da prática de mediação de conflitos; quais os fundamentos legais da OAN - que na época tinha certa autonomia formando parte de Ministério de Desenvolvimento Agrário - assim como conhecer a legislação específica da mediação de conflitos no âmbito jurídico, para o qual a orientação do professor Adegmar foi fundamental.
A pesquisa foi realizada durante o ano de 2016 e foi concluída pouco antes da OAN ser extinta pelo governo em novembro do mesmo ano. O trabalho teve como ponto de partida a militância na Comissão Pastoral da Terra perto dos grupos de pequenos agricultores e minha convicção religiosa cristã, fundada na doutrina social da Igreja Católica. Esta tem no destino universal dos bens da criação, um dos seus princípios, que funda a necessidade de distribuição fraterna e igualitária dos recursos naturais; entre os quais, com importância especial, a ocupação da terra. A distribuição desigual da terra no Brasil, com milhares de pequenos agricultores sem terra ou com parcelas ínfimas da mesma, representa uma grave injustiça social. Daí a necessidade da reforma agrária e da luta pela terra, pela prática da não violência ativa.
Estes pontos de vista foram ponto de partida para a análise da in/satisfação (naquele momento havia muitas críticas) decorrente das experiências práticas de participação de reuniões de mediação de conflitos agrários realizada pela OAN (Ouvidoria Agrária Nacional), as suas bases, aportes, assim como os seus limites e dificuldades.
2 – PRINCÍPIOS E METODOLOGIA DAS TÉCNICAS DE MEDIAÇÃO E ARBITRAGEM APLICADAS PARA RESOLUÇÃO DE CONFLITOS AGRÁRIOS.
A partir do próprio material utilizado pela OAN, procurei uma
apropriação da teoria sobre mediação da mediação de conflitos. A partir da mesma
foi realizado um levantamento das experiências e conhecimentos dos
participantes sobre mediação e resolução de conflitos. A principal base teórica
seguiu o texto de Luciane Moessa Souza, “Resolução consensual de conflitos
coletivos envolvendo políticas públicas”, um texto utilizado pela OAN para cursos
de aprendizagem sobre mediação de conflitos.[5]
Esta base teórica inspirou a maioria de perguntas da pesquisa sobre as reuniões
praticadas pela Comissão Nacional de Combate à Violência.
Como objetivo da mediação, a principal visão tomada de Luciane M. Souza sobre mediação era que os métodos consensuais de resolução de conflitos são necessários para evitar a escalada de conflitos mais amplos e a criação de impasses no desempenho das competências da Administração, aprimorando a eficiência, o relacionamento com o cidadão e a legitimidade democrática da atuação estatal (SOUZA, 2014 p.4).
Sobre a definição dos conceitos de mediação, adotei a definição da mediação como um processo onde, e pelo qual, uma terceira pessoa age no sentido de encorajar e facilitar a resolução de uma disputa, sem prescrever qual deve ser a solução. (Maria de Nazareth Serpa, caput SOUZA, 2014, p. 15)
A base teórica entra na análise do conceito de conflitos. Gostei da visão que apresenta uma tripla
perspectiva sobre os conflitos: objetiva, comportamental e motivacional:
1. No plano objetivo: o conflito seria um problema alocativo incidente sobre bens tidos por escassos ou
encargos tidos como necessários, sejam os bens e os encargos de natureza
material ou imaterial;
2. No plano comportamental: o conflito pode ser consciente ou inconsciente, intencional ou não, com contraposição no vetor de conduta entre dois sujeitos;
3. E no plano anímico ou motivacional: o conflito contrapõe sujeitos portadores de percepções diferentes sobre como tratar o problema alocativo, como função de valores de justiça (A. Rodrigues de Freitas Jr, caput SOUZA, 2014, p.15)[6]
Nesta perspectiva também importa a atitude e o papel dos poderes públicos, assim como da legislação na resolução dos conflitos. Assim o sistema normativo escolhe os interesses que merecem proteção coercitiva, ou seja, aqueles cuja legitimidade é tal que se poderá utilizar o aparato de força estatal para fazê-los valer em caso de ameaça ou violação.
Também é comum a ocorrência, em determinado conflito, de duas ou mais interpretações igualmente aceitáveis em face do quadro normativo, porém incompatíveis entre si. (SOUZA, 2014, p 17) Estas “escolhas do poder público” já sabemos muitas vezes o que significam para os pequenos agricultores. Ainda, a consideração que as normas têm base legal para diversas interpretações, abre espaço a mediação.
Outro aspecto faz referência as diferentes formas possíveis de mediação e resolução de conflitos: Aqui considerei interessante a distinção sobre dois tipos de abordagens: Existe a abordagem baseada em direitos (“rights-based”) e há a abordagem baseada em interesses (“interest-based”) (Humberto Dalla Bernardina de Pinho, caput SOUZA 2014, p 17) A primeira seria mais estritamente legalista: O que a legislação estipula sobre o problema em questão? A segunda procura primeiro um acordo satisfatório para os interesses das duas partes, deixando um pouco de lado o que a justiça iria decidir, para apenas depois ver como um eventual acordo poderia ser executado legalmente.
A teoria da mediação também entra na consideração das diferentes estratégias que um negociador pode adotar:
1. Estratégia da competição:
grande preocupação com as metas pessoais e pouca
preocupação com as relações.
2. Estratégia de concessão: pouca preocupação com as metas pessoais e grande preocupação com as
relações.
3. Estratégia de evitar o
confronto: pouca preocupação com as metas pessoais e pouca
preocupação com as relações;
4. Busca do “meio-termo”: preocupação moderada tanto com as metas pessoais quanto com as
relações.
5. Estratégia de colaboração: preocupação tanto com as metas pessoais quanto com as relações. (SOUZA 2014 p 18-19)
Na análise desta última estratégia Souza especifica que a mesma: “Considera o conflito como algo natural e útil que, inclusive, se for manejado de forma apropriada, conduz a uma solução mais criativa”. Esse estilo é adequado quando os “objetivos são tais que é necessário contar com uma estreita colaboração para atingi-los”. Nele, “existe a interdependência entre as pessoas envolvidas, sem que elas sejam acusadas ou julgadas”. (SOUZA 2014 p 18-19)
Sobre o papel do mediador: Cabe ao mediador, assim, conduzir as partes a esta postura colaborativa, a única capaz de otimizar resultados, notadamente nos conflitos de dimensão coletiva, como aqueles que envolvem políticas públicas. O sucesso do mediador se mede justamente pela sua capacidade de mobilizar as partes neste sentido, o que fará emergir naturalmente uma solução que seja a melhor possível para todos os envolvidos. (SOUZA, 2014, p. 19)
Sobre as formas de mediação:
a) Mediação voltada para a solução de problemas:
a solução se materializa na realização de um acordo.
(...) A mediação seria nada mais, em realidade, que uma negociação facilitada
por um terceiro.
b) Mediação transformativa: não reside na simples obtenção de um acordo com relação ao problema
específico que gerou o conflito, mas no estabelecimento de um novo padrão de
relacionamento entre as partes, no qual estas passem a ter condições de gerar
por si mesmas soluções para os conflitos que naturalmente surgirão ao longo de
seu relacionamento.
c) Mediação narrativa: reinterpretar / reconstruir a visão das partes em relação ao conflito,
sendo que isso é feito por meio do questionamento de preconceitos
socioculturais das partes, mediante intervenção ativa do mediador, que não é considerado
“neutro” ou “objetivo”, mas sim deve também questionar seus próprios
estereótipos e condicionamentos socioculturais durante os trabalhos
(Alberstein, caput SOUZA p.24)
Sobre os tipos de conflitos solucionáveis por mediação, cita a opinião que “a mediação pode se ocupar de qualquer tipo de conflito” (SOUZA 2014 p.33) cita porém uma importante ressalva: Há, porém, quem levante dúvidas sobre a possibilidade/adequação de sua utilização em conflitos nos quais as partes em litígio estejam em situação de desigualdade, ou que versem sobre direitos indisponíveis. (SOUZA 2014, p. 33)
Entre os riscos envolvidos no processo de
mediação
a) a frequente situação
de desigualdade de poder entre as partes, notadamente de poder
econômico, que torna mais difícil o acesso às informações necessárias para se
firmar um acordo esclarecido, bem como torna maior a pressão pelo acordo em uma
situação de dificuldade para fazer face aos custos do processo;
b) a dificuldade
de se identificar a pessoa responsável por firmar o acordo dentro de
grandes empresas ou entes governamentais;
c) a dificuldade
de execução do acordo, que pode ser visto como não tendo o mesmo valor
jurídico pelos membros do Poder Judiciário. (eventual resistência do Judiciário
à execução de acordos firmados em processos de mediação). (SOUZA,2014 p. 34)
Sobre as diretrizes éticas para atuação de mediadores e
conciliadores. Sobre a mediação, não existe dúvida quanto ao fato de que ela
envolve responsabilidades tanto do ponto de vista positivo, isto é, deveres de
fazer algo durante o processo, quanto do ponto de vista negativo, ou seja,
deveres de não adotar determinadas condutas. (SOUZA, 2014 p. 37)
Sobre as Orientações legais existentes a autora destaca o Código de Ética anexo à Resolução nº. 125,
do Conselho Nacional de Justiça: “confidencialidade, competência,
imparcialidade, neutralidade, independência e autonomia, respeito à ordem
pública e às leis vigentes” (art. 1º do referido código). Já o projeto de novo
Código de Processo Civil brasileiro dispõe, em seu art. 167, que
“A conciliação e a mediação são informadas pelos princípios da independência, da imparcialidade, da normalização do conflito, da autonomia da vontade, da confidencialidade, da oralidade, da informalidade e da decisão informada.”
Também há as recomendações do Código de Ética do CONIMA – Conselho Nacional das Instituições de Mediação e Arbitragem, apesar de ter “enfoque predominante nos conflitos da esfera privada” (SOUZA 2014, p. 37)
A partir desta base teórica foram redigidas as perguntas do
questionário que analisou a prática de mediação de conflitos agrários da OAN.
3 -
EMBASAMENTO LEGAL, OBJETIVOS E NORMAS QUE REGULARAM A ÚLTIMA ETAPA DA OUVIDORIA
AGRÁRIA NACIONAL (OAN) E A COMISSÃO DE COMBATE AOS CONFLITOS NO CAMPO.
A Ouvidoria Agrária Nacional definia sua missão em prevenir e mediar os
conflitos agrários na zona rural (PORTAL DA OUVIDORIA). Ela tinha sido recriada
nos moldes da época do estudo (até finais de 2016) pelo Decreto Federal 6.813
de 03 de abril de 2009 de criação do Ministério de Desenvolvimento Agrário, da
qual a OAN dependia, diretamente da Secretaria Executiva (Art. 2º) e no artigo
5º definia nas suas competências aquela que fundava as reuniões de mediação de
conflitos agrários:
II –estabelecer interlocução com os governos
estaduais, municipais, movimentos sociais rurais, produtores rurais sociedade
civil visando prevenir mediar e resolver as tensões e conflitos agrários para
garantir a paz no campo;
A OAN presidia a Comissão
Nacional de Combate à Violência no Campo (CNCVC), instituída pela
Portaria Interministerial n.º 1.053, de 14 de julho de 2006: A Comissão estava
composta por representantes de órgãos
oficiais que lidam com questões agrárias e de segmentos da sociedade organizada, a comissão foi criada com o
objetivo de sugerir medidas para prevenir, combater e reduzir as diversas
formas de violência praticadas contra trabalhadores rurais, proprietários
rurais, remanescentes de quilombos, ribeirinhos e atingidos por barragens.
A CNCVC elaborou e implementou as ações do Plano Nacional de Combate à
Violência no Campo, entre eles o “Programa Paz no Campo” (PORTAL DA OUVIDORIA)
com as seguintes ações:
(1): Prevenção de Tensão Social no Campo: A
Ouvidoria Agrária Nacional promove o monitoramento das situações de tensão e
conflitos no campo,... Capacitação de Mediadores
de Conflitos Sociais. Atendimento de Denúncias: A Ouvidoria
Agrária recepcionava, apurava e buscava soluções para resolver as denúncias que
envolvem conflitos agrários pertinentes ao cumprimento das ações do Plano
Nacional de Reforma Agrária. Mediação
de Conflitos Agrários: Com a finalidade de buscar solução negociada
e dirimir pacificamente as desavenças fundiárias e agrárias, a Ouvidoria
intervém nos conflitos agrários instalados.
(2): Apoio à
estruturação de Instituições de Prevenção e Combate à Violência no Campo: A
Ouvidoria Agrária buscava apoiar a estruturação de instituições que atuam no
combate à violência no campo. (...) Promovia, ainda, o atendimento relacionado
às denúncias envolvendo as questões agrárias, com o objetivo de contribuir
extrajudicialmente na resolução dos conflitos agrários. Buscava soluções
pacíficas, de forma desburocratizada e descentralizada, mediante parcerias com
os estados, os municípios e a sociedade civil organizada, em cumprimento aos
direitos humanos e sociais das pessoas envolvidas em conflitos agrários.
(3): Assistência Social, Técnica e Jurídica às
Famílias Acampadas. Cabia à Ouvidoria Agrária Nacional articular, junto
às diferentes esferas governamentais e não-governamentais, o atendimento às
famílias acampadas, diminuindo o impacto das dificuldades enfrentadas. Desse
modo, buscava garantir o cumprimento dos direitos humanos e o processo de
formação para inclusão social e produtiva dessas famílias. (PORTAL DA
OUVIDORIA)
4 - A
RESOLUÇÃO Nº 125, DE 29 DE NOVEMBRO DE 2010 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
Esta resolução do CNJ, segundo os “considerandos” iniciais, dispõe uma política nacional de mediação de conflitos,
no intento de “zelar pela observância do art. 37 da Constituição da República”;
facilitando “a eficiência operacional, o acesso ao sistema de Justiça e a responsabilidade social” e que “o
direito de acesso à Justiça, previsto no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal
além da vertente formal perante os órgãos judiciários, implica acesso à ordem
jurídica justa”
CONSIDERANDO que, por isso, cabe ao Judiciário
estabelecer política pública de tratamento adequado dos problemas jurídicos e
dos conflitos de interesses, que ocorrem em larga e crescente escala na
sociedade, de forma a organizar, em âmbito nacional, não somente os serviços
prestados nos processos judiciais, como também os que possam sê-lo mediante outros mecanismos de solução de conflitos, em
especial dos consensuais, como a mediação e a conciliação; (RESOLUÇÃO
Nº125 CNJ)
CONSIDERANDO que, por isso, cabe ao Judiciário
estabelecer política pública de tratamento adequado dos problemas jurídicos e
dos conflitos de interesses, que ocorrem em larga e crescente escala na
sociedade, de forma a organizar, em âmbito nacional, não somente os serviços
prestados nos processos judiciais, como também os que possam sê-lo mediante outros mecanismos de solução de conflitos, em
especial dos consensuais, como a mediação e a conciliação; (RESOLUÇÃO
Nº125 CNJ)
Por este motivo propõe “consolidar uma política pública permanente de
incentivo e aperfeiçoamento dos mecanismos consensuais de solução de litígios;”
pois:
CONSIDERANDO que a conciliação e a mediação são instrumentos efetivos de
pacificação social, solução e prevenção de litígios, e que a sua
apropriada disciplina em programas já implementados no país tem reduzido a excessiva judicialização dos conflitos de
interesses, a quantidade de recursos e de execução de sentenças; (RESOLUÇÃO
Nº125 CNJ)
Com o objetivo de “estimular, apoiar
e difundir a sistematização e o aprimoramento das práticas já adotadas pelos
tribunais.” A Resolução Nº 125 do CNJ destaca a competência dos tribunais para
oferecer meios de mediação e conciliação para resolver conflitos “antes da
solução adjudicada mediante sentença”, embasado no art. 334 do Novo Código de
Processo Civil e o art. 27 da Lei de Mediação. Para isso propõe a criação de
Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania (Centros ou Cejuscs).
O CNJ define seu papel a partir do
art. 167, § 3°, do Novo Código de Processo Civil, com doze ações com objetivo
de auxiliar os tribunais a organizar
estes serviços com a criação em rede de um “programa com o objetivo de
promover ações de incentivo à autocomposição de litígios e à pacificação social
por meio da conciliação e da mediação”.
A Resolução dispõe, entre outras
ações, sobre o Cadastro Nacional de Mediadores Judiciais e Conciliadores, e os
cursos de capacitação, treinamento e aperfeiçoamento de mediadores e
conciliadores. Faz a redação de um código
de ética dos mediadores:
5 -
SISTEMATIZAÇÃO DE RESPOSTAS RECEBIDAS DE TRABALHADORES, ADVOGADOS, LIDERANÇAS E
AGENTES DA CPT DA AMAZÔNIA.
Foi realizada uma pesquisa com objetivo de conhecer a opinião dos trabalhadores
rurais, dos movimentos sociais do campo e dos agentes da CPT e sobre a prática
de mediação de conflitos agrários realizada pela Ouvidoria Agrária Nacional
Com a seguinte metodologia: Foi elaborado um questionário quantitativo
com 96 perguntas fechadas com quatro opções de resposta: Sim, Não, Mais ou
Menos, Não sei. Foram enviados e distribuídos questionários nos nove
regionais da Amazônia Legal da Comissão Pastoral da Terra, tanto de forma
digitalizada como impressa. Em total recebemos 14 respostas aos questionários
elaborados. Enviaram respostas uma advogada popular, oito agricultores (entre
eles qualificadas lideranças de movimentos sociais), e cinco agentes de
pastoral da Comissão Pastoral da Terra. Deles dez (10) eram homens e quatro
(04) mulheres. Geograficamente, a maioria de respostas foram do Estado de
Rondônia (08), do Pará (01), do Mato Grosso (03), e do Acre (02).
A maioria dos que responderam tinham ótima qualificação para responder,
pois dez deles (10) tinham participado de mais de 05 reuniões da Comissão
Nacional de Combate à Violência, representando um bom conhecimento da
experiência. Três (03) respostas de pessoas que tinham participado entre 2 e 5
vezes. Apenas uma (01) resposta com participação em uma única reunião.
A temática das perguntas procurava saber:
1 - Classificação de estratégias de um negociador (SOUZA 2014, P.18). Predomina a opinião que não era sentida como maior preocupação da
Ouvidoria as necessidades dos pequenos agricultores (Nº1); nem de melhorar o
desempenho das administrações públicas envolvidas nos conflitos no campo, com
moderada atenção para os assuntos tratados (Nº 2 e 3). É maioritária a opinião
que se procurava deixar satisfeitos os dois lados do conflito, a busca do meio
termo (Nº 4); sem ter muito sucesso no envolvimento da colaboração de todos
para solucionar os conflitos (Nº 5).
2 - Técnicas e enfoques da mediação: modelos de mediação. (SOUZA, p. 20) Sobre as técnicas e modelos de mediação, destaca o fato que nem sempre ficava bem esclarecido o carácter
de mediação negociadora das reuniões (Nº 6), e poucas vezes se realizavam inicialmente reuniões privadas por separado (Nº
7), como parece ser habitual em todos os modelos de mediação. Todas as
respostas apresentam com bastante consenso a prática da realização de sessões conjuntas com os dois lados envolvidos nos
conflitos (Nº8).
3 – A aplicação do modelo de mediação voltada para problemas (SOUZA p.20). Em geral, no
parece que a necessidade de terra dos pequenos agricultores e a solução dos
seus problemas sejam percebidas nas respostas como a principal preocupação das
Reuniões.
4 – A aplicação da mediação facilitadora (SOUZA, p.20). Longe da unanimidade, na maioria das respostas predomina uma posição crítica sobre a tarefa da mediação destinada a facilitar a superação dos conflitos. Ainda, para a maioria delas, o mediador era mais visto como juiz que decidia do que facilitador intermediário (Nº 17).
6 - A
EXTINÇÃO DA OUVIDORIA AGRÁRIA NACIONAL
Com o golpe de Temer e a extinção do Ministério de Desenvolvimento
Agrário e posteriormente da Ouvidoria Agrária Nacional (recriada em certo modo
depois dentro da estrutura do INCRA) as críticas deste trabalho à Ouvidoria
Agrária Nacional passaram a ser politicamente incorretas. Muitos dos que sempre
tinham criticado a Ouvidoria passaram a defende-la naquele momento. Bom exemplo
disso foi a Nota da CPT Nacional: “Mais um golpe contra os movimentos do campo”,
de 02 de dezembro de 2016.
A extinção da Ouvidoria Agrária Nacional deixa um
vazio institucional que tememos contribuirá ao aumento ainda maior da violência
e da impunidade, crescentes no campo. Sabemos que a Ouvidoria Agrária tinha
limites, carecia de melhor estruturação, metodologia e efetividade nos seus
encaminhamentos, mas a sua extinção expõe o forte caráter patrimonialista e a
violência institucional do ilegítimo governo Temer. É um assalto aos direitos
básicos do sofrido povo do campo. Querem matar a esperança pelo medo, pela
violência, pela intimidação? (CPT NACIONAL)
De fato, pesquisando sobre o assunto, fui descobrindo que os ruralistas
tinham acumulado muitas críticas ao trabalho de Gercino, que em muito
personificava a Ouvidoria Agrária Nacional.
7 – CONCLUSÕES.
Se as mediações promovidas pela Ouvidoria não estavam obtendo muitos resultados, sem elas resultou pior. Alguns que reclamavam da mesma, depois choravam a sua extinção. Com o desaparecimento do MDA, a Ouvidoria foi recriada dentro da estrutura do INCRA, assumindo a frente dela o vice presidente da autarquia. Porém, os fatos mostraram que perdeu autonomia e confiança dos grupos de pequenos agricultores envolvidos nos conflitos.
Com o retorno de Lula a presidência em 2023 e o retorno do Ministério de Desenvolvimento Agrário, foi recriada agora uma nova estrutura de mediação de conflitos. Será que a prática de mediação e de resolução de conflitos obterá os mesmos e até melhores resultados?
Como citado no início, as Reuniões da Comissão, conhecidas e chamadas de “audiências públicas” eram muito procuradas pelos trabalhadores, apesar da fragilidade dos resultados constatados por lideranças e agentes de pastoral. Por isso a opinião negativa que a maioria de agentes e lideranças de movimentos sociais tinham das Reuniões da Comissão Nacional de Combate à Violência, muito personalizadas pela figura do Ouvidor Nacional, Gercino José da Silva Filho. Elas mostram as críticas, porém longe de apresentar respostas unânimes, sempre há um elevado margem para diversidade de opiniões. As mais favoráveis costumam ser as dos trabalhadores. Porém é inegável que as respostas críticas predominam e algumas são contundentes:- A estratégia de mediação preponderante parecia ser “a busca do meio termo”, e não tanto a resolução de fato dos conflitos no campo, nem a melhora das relações entre os diversos lados envolvidos do mesmo.
- Para as lideranças e agentes, constata-se que existem conflitos muito graves, onde não era recomendável a mediação com presença das duas partes, por falta de diálogo e de boa fé. Até participar das Reuniões da Comissão era perigoso. Participar de reuniões da Comissão Nacional de Combate à Violência passou a ser um ato de coragem e de alto risco para a integridade pessoal dos camponeses participantes.
- Dificilmente realizarva-se reuniões em privado, por separado, apesar do grande risco que os participantes muitas vezes corriam (houve não poucos casos que pequenos agricultores foram identificados nas reuniões e executados pouco tempo depois das mesmas). Realizam-se apenas sessões conjuntas com todos os lados envolvidos no conflito, sem uma preparação prévia por separado. A preocupação pela segurança dos ameaçados e as medidas de proteção para os mesmos tem aumentado muito nos últimos anos. Como fazer as mediações sem que comportem maiores riscos para a segurança dos participantes? Quantos dos participantes das mediações de conflito já foram assassinados, ou sofreram agressões e violência posteriormente as reuniões de mediação?
- Esta tem que ser uma preocupação primordial para uma nova mediação de conflitos agrários. É inadmissível que mediação de conflitos agrários coloque mais em risco a segurança dos participantes, especialmente dos mais vulneráveis.
- Ainda, a preocupação com a responsabilização penal da violência no campo, que tem um elevadíssimo percentual de impunidade, tem que ser uma das preocupações principais de uma nova política de mediação de conflitos no campo. Nenhum poder republicano pode tolerar que a violência continue sendo o principal vetor de resolução das disputas fundiárias neste país.
- Como citado, para a maioria de trabalhadores, o mediador era mais visto como juiz do que como facilitador intermediário, contribuindo a esta percepção que o Ouvidor continuava se apresentando (de forma indevida?) como desembargador, o qual reforçava sua autoridade. Porém a maioria das respostas confirmam a opinião que os acordos da ouvidoria não eram melhores que outras decisões judiciais, opinião que representa uma dura crítica ao desempenho das reuniões.
- Quando não havia possibilidades para acordos, o Ouvidor costumava remeter aos camponeses para aguardar o desfecho das decisões judiciais. Acordos parciais de deixar os pequenos agricultores esperando fora da posse das áreas em disputa eram comuns, o qual os prejudicava (e muito!) pois a decisão administrativa ou judicial nunca chegava. Tirar o pessoal da terra, o juiz tira. Mandar voltar... nunca vi!
- Por outro lado, os poderosos, a maioria de fazendeiros e latifundiários, preferiam se ater a aguardar as decisões judiciais, o qual geralmente os favorecia, assim como manter de fato as situações de posse e usufruto da terra, muitas vezes por intimidações e uso da força, inclusive da polícia e os aparelhos de segurança do estado.
- Foi a partir desta conclusão que a mera posse de fato e a permanência nas áreas passou a ser disputada violentamente, sem esperar mais nada das Reuniões da Comissão, que procurava sempre o envolvimento de estruturas do Estado, como a criação de varas, delegacias, defensorias e procuradorias agrárias, que sim contribuiu a mudar a estrutura do Estado com relação aos conflitos agrários, especialmente quando os camponeses puderam-se encontrar alguns valiosos aliados na administração e/ou no judiciário.
- Tal vez este é um dos legados que permaneceu após a extinção da Ouvidoria do MDA, porém apenas sem recursos e com muitas limitações. Por exemplo, a defensorias agrária de Rondônia. Em outros estados foi diferente.
- Por outro lado, o número de conflitos existentes, em vez de reduzir sempre parecem aumentar. Por mais que as estatísticas de registros de conflitos no campo da CPT mostrem a redução das ocupações e acampamentos dos latifúndios dos agricultores sem terra e a demanda por reforma agrária, muitos dos novos conflitos registrados correspondem a pacíficos posseiros e comunidades tradicionais, vendo suas posses tradicionais ameaçadas por diversas formas de grilagem de terra.
- Segundo a maioria das respostas conseguidas, a maioria dos acordos alcançados não foram reconhecidos nem como vantajosos nem como duradouros para os pequenos agricultores.
- O tema da desigualdade ou assimetria entre as partes é um dos mais delicados e onde abundavam críticas ao trabalho da Comissão, pois muitos consideram que comprometia a liberdade de expressão e a capacidade de decidir sem constrangimentos.
- A legalidade das decisões e acordos também era colocado em dúvida por alguns participantes. Porém a capacidade do mediador na figura do Ouvidor Agrário Nacional não é seriamente questionada nas respostas, por mais do que o fosse de forma informal.
- Outra crítica importante é que o Ouvidor não sempre era percebido como aliado a causa dos camponeses por lideranças dos movimentos sociais e aliados. Várias respostas apontam a opinião que ele tinha poder para pressionar, punir ou beneficiar os camponeses.
- As mulheres consideram na pesquisa que elas eram tratadas de forma diferente, sendo discriminadas.
- E a desigual aceitação do judiciário dos acordos comprometia completamente o trabalho, de forma que não facilitaram os processos decisórios participativos sobre o tema da violência, dos conflitos agrários, da justiça no campo e da reforma agrária
- A muita demanda recebida pela Comissão por um lado avalizava a mesma, por outro lado comprometia o seu desempenho. Um ponto positivo reconhecido era que as reuniões facilitavam a participação de especialistas para resolver os conflitos, muitas vezes dependentes de assuntos técnicos. Porém, tal vez pressionados por decisões judiciais e policiais, os pequenos agricultores muitas vezes eram forçados a aceitar acordos onerosos.
- E havia situações que precisavam maior sigilo, pois as Atas colocavam em excessiva exposição e risco lideranças e agentes de pastoral.
- De forma geral, considera-se que mediação exercida pela Ouvidoria Agrária, não agilizavam a resolução dos conflitos, que continuavam se eternizando sem perspectivas de solução. Aproximava os envolvidos as administrações e à justiça. Porém não conseguiam fortalecer a confiança dos agricultores na justiça e no Estado de Direito e as negociações muitas vezes acabavam sendo deixadas nas mãos das superintendências do INCRA, que não poucas vezes se reunia depois por separado com os fazendeiros e com os agricultores, inclusive barganhas em alguns casos consideradas inaceitáveis.
- Também uma maioria considera que direitos indisponíveis, de natureza
pública e difusa, como as Terras da União e áreas ambientais resultavam
sacrificadas.
Considerações finais: Sem dúvida, estas opiniões críticas foram politicamente inoportunas, após a extinção da Ouvidoria. Pois apesar de não ser unânimes, apresentaram considerações dos trabalhadores rurais e dos aliados dos camponeses muito críticas, sobre o funcionamento das reuniões de mediação de conflitos, algumas ao encontro das pressões dos ruralistas que conseguiram extinguir a Ouvidoria com o novo governo golpista.
Por isto, temos que convir a acreditar que a credibilidade e confiança nas Reuniões da OAN para mediação de conflitos já estava profundamente abalada. Mais nos movimentos e pastorais sociais do que no povo da base. E havia críticas profundas que especialmente hoje, não podem ser desconsideradas, se conseguir retomar esta experiência de mediação. Destaco novamente a necessidade de cuidar melhor a proteção dos participantes mais vulneráveis.
Por outro lado, depois destes anos de ataques a democracia a aos direitos humanos, também há maior consenso de que a OAN empoderava, sim, aos mais humildes, fazendo que pelo menos fossem ouvidos, e os ajudava a cobrar o seu atendimento, por parte de uma administração e uns poderes, que a maioria das vezes escondem mais do que informam, sonegando os direitos sociais à terra e à reforma agrária reconhecidos constitucionalmente. O retorno do mapa da fome é um dos sinais principais de alerta. Se os pequenos agricultores perdem a terra, desaparece também a maior parte da comida da mesa do povo brasileiro.
Pelo qual, esperamos que fiel à Missão da CPT, convocados “pela memória subversiva do evangelho da vida e da esperança, fiel ao Deus dos pobres, à terra de Deus e aos pobres da terra, ouvindo o clamor que vem dos campos e florestas, seguindo a prática de Jesus” no dia de hoje, que esta pesquisa e considerações possam ser de alguma utilidade para a retomada de políticas públicas voltadas a resolução de conflitos no campo. Dando maior apoio e proximidade do poder público aos mais humildes e que mais necessitam da proteção e da mediação para alcançar e manter a terra, os territórios, os meios de produção agroecológica e a possibilidade de contribuir na alimentação de qualidade e fartura do povo, fazendo o nosso Brasil mais próximo e manifesto ao Reino de Deus no meio de nós.
Josep
Iborra Plans, agente de pastoral da Articulação das CPTs da Amazônia.
Porto Velho, Rondônia, iniciado em 2018, concluído em
15 de maio de 2023.
[1] Trabalho monográfico
apresentado ao Programa de Pós-Graduação Lato Senso da Faculdade de Direito da
Universidade Federal de Goiás, como requisito parcial ao título de especialista
em direito agrário sob a orientação do Professor Doutor Adegmar José Ferreira.
[2] Missionário de origem catalão, é agente da
Comissão Pastoral da Terra pela Equipe da Articulação da Amazônia. Licenciado
em Teologia Moral pela Faculdade de Teologia de Catalunha, Barcelona.
[3] Cláudia Maria Dadico, diretora: Telefone(s): (61)
3218-5253 E-mail : claudia.dadico@mda.gov.br. É Doutora em Ciências Criminais pela PUC-RS, ex-juíza federal,
integrante da Associação Brasileira de Juristas pela Democracia (ABJD) e da
Associação Juízes para a Democracia (AJD).
[5] - SOUZA, Luciane
Moessa de. Resolução consensual de
conflitos coletivos envolvendo políticas públicas / Luciane Moessa de Souza;
Igor Lima Goettenauer de Oliveira, organizador. 1. ed. – Brasília, DF: Fundação
Universidade de Brasília / FUB, 2014.
[6] Problema “alocativo” seria
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